El fortalecimiento de la democracia participativa a través del lobby

Resumen

El termino lobby puede o no ser un término desconocido, eso depende del contexto en el que se trate. Lo anterior se explica debido a que este término se puede utilizar de diferentes maneras, algunas mal utilizadas, relacionándola con acciones de marketing y por otros en su sentido negativo, relacionado con malas prácticas y la corrupción. Uno de los más importantes contextos en los que se aplica es el relacionado con intereses legislativos, políticos y empresariales teniendo de fondo el aspecto económico. Para poder avanzar hacia un análisis más profundo de las prácticas de lobby, es necesario llegar a una definición adecuada del término. Por supuesto, los numerosos estudios sobre el cabildeo, ya sea desde una perspectiva estadounidense o europea, han demostrado la dificultad de dar una definición completa y clara del cabildeo, ya que como socialmente está muy asociado a su entorno, y por tanto depende de las características del sistema político que prevé su existencia. Algunas definiciones pueden amalgamar un concepto unificado, sin embargo esto seria una falacia ya que por lo amplio del concepto y los diferentes contextos en lo que se puede aplicar, una sola definición no bastaría. No obstante algunos autores lo definen así, para Mathiot citado por Tijeras, por lobby se entiende “toda acción realizada cerca de cualquier autoridad para influir sobre sus decisiones, a través de métodos que sean, desde la propaganda hábil hasta los medios de intimidación”. En el mismo sentido, Dominique Boivin describe el lobbying como “la actividad que ejercen generalmente los grupos en sus relaciones con el aparato estatal, con el objetivo de lograr que actúen en un determinado sentido”, Lerdo de Tejada y Godina, señalan que es “un proceso para ejercer presiones, para tratar de convencer, neutralizar, modificar o influir en las decisiones de una autoridad pública, Transparencia Internacional lo define como “cualquier comunicación directa o indirecta con agentes públicos, decisores públicos o representantes políticos con la finalidad de influenciar la toma de decisión pública, desarrollada por o en nombre de un grupo organizado”. Y existen muchas mas definiciones, lo que como ya se mencionó hace imposible dar una sola definición concertada. Es así como desde el punto de vista positivo, el cabildeo es útil en el proceso de toma de decisiones. En este caso, si el lobby está motivado por el bien común, no solo es legítimo, sino también altamente deseable. Es una actividad de comunicación ya que la tarea del cabildero es averiguar cómo puede manejar las comunicaciones de manera más efectiva para llegar a los tomadores de decisiones. Es una activada practica ya que se puede lograr una influencia exitosa de decisión legislativa-administrativa por parte de las autoridades públicas a través de representantes interesados. En su sentido negativo, el termino lobby esta relacionado con escándalos de corrupción, lo que ha hecho de este un término antagónico que expresa un sentimiento negativo de desconfianza y desprecio, considerando que el cabildeo confiere una ventaja injusta a aquellos que pueden permitírselo y, por lo tanto, va en contra de la noción de democracia. Hay quienes sostienen que el cabildeo es problemático incluso dejando de lado las preocupaciones por la corrupción y las críticas injustificadas de los cabilderos. Por ejemplo, el cabildeo parece sesgar las políticas públicas en direcciones particulares. La razón es que aquellos con recursos y con intereses estrechos (en lugar de difusos) en una legislación particular pueden superar más fácilmente los problemas de acción colectiva y participar en actividades políticas como la contratación de cabilderos que, generalmente debido a sus carreras anteriores como funcionarios electos o personal o debido a sus extensas actividades de recaudación de fondos en nombre de los funcionarios electos, tenga fácil acceso a los funcionarios electos y su personal. Al mencionar que la función del lobby se relaciona con la persuasión y la influencia que pueden ejercer los cabilderos sobre las personas responsables de la toma de decisiones públicas, se hace necesario una regulación efectiva que potencialice los efectos positivos del cabildeo y en beneficio de la sociedad y minimice los negativos, por ejemplo, a dar información fidedigna, o cuando se vulneren estos derechos o no se cumplan con los deberes, se debe prever una sanción por malas prácticas. Es por lo anterior que esta debe ser una actividad regulada mediante un procedimiento legislativo cuyo objetivo debe ser reglamentar esta actividad y las gestiones de intereses que realiza, y como debe realizarlas. El sentido de una ley de regulación debe ser fortificar el buen manejo de las relaciones lobistas de una manera eficiente, transparente, en condiciones de igualdad y que además esté dispuesta a promover y hacer efectiva las relaciones entre la ciudadanía y el Estado, lo que según Chamorro logrará aumentar “la transparencia en el proceso de generación de políticas públicas, de manera que se permita revelar quiénes están detrás de las decisiones adoptadas a este nivel”. En esta investigación se busca analizar el potencial del cabildeo como herramienta para fortalecer la representación democrática de los intereses de los ciudadanos. Es así como en primer lugar se revisó como el lobby se convierte en una figura afín al sistema democrático. Posteriormente, se estudiaron los diferentes conceptos, características de la actividad, así como las disposiciones constitucionales y legales en algunos países que, a nuestro entender, apoyan el cabildeo en el sentido positivo en donde la expedición de unas reglas de juego claras y transparentes son necesarias para quienes toman las decisiones. Dentro del estudio, se analizaron algunos problemas que incluso el lobby legal puede abordar a la luz del valor democrático de la igualdad política: el desequilibrio entre lobbies activos y la concesión de privilegios injustificables a intereses específicos (corrupción). Sin omitir el potencial de la regulación de cabildeo como medida adecuado para combatir el cabildeo ilícito, mejorar las contribuciones positivas del cabildeo legal a la democracia y contrarrestar el desequilibrio que puede resultar en favorecer intereses especiales injustificables. Se analizaron además, diferentes temas entre los cuales se destacan una revisión de la literatura en cuanto a los principales aspectos de la democracia participativa, en donde se explica el proceso de participación ciudadana como la máxima expresión de la democracia participativa, tan relegada por años debido a los procesos herméticos de los partidos políticos, en donde solo una minoría muy reducida podía integrar el partido, participar y decidir y la sociedad solamente era tenida en cuenta a la hora de las votaciones y una vez estas terminaban su participación también. Respecto a la a la teoría del lobby, es importante la revisión de algunos antecedentes históricos del lobby para poder indagar sus orígenes; y posteriormente conocer las diferentes definiciones dadas, para tratar de centrar la atención en su contexto amplio más que en el término que se utiliza para denominarla; una vez establecida la acción, se estudiaron los diferentes sujetos que participan en ésta para establecer su ciclo, así como otros aspectos relevantes para entender la complejidad de esta actividad y su connotación en la sociedad. Ahora bien, Para ejercer su actividad, los lobistas suelen buscar la institucionalización de su actividad a través de la regulación que, de legitimidad la actividad que realizan. Existen diferentes modelos que aplican el lobby según criterios y realidades diferentes según el lugar en el que se aplique, es así como mediante el derecho comparado se muestran modelos diferentes a la hora de abordar el lobby. Se destacan el modelo americano; el modelo de los países miembros de la OCDE; el modelo del Reino Unido, y por último el modelo de la Unión Europea., sin dejar de lado los modelos aplicados en Latinoamérica en donde existe un factor común en cuanto a las realidades de sus países, respecto a los asuntos netamente propios de un Estado, es así que en medio de una historia convulsionada políticamente, en todos los países de la región se ha consolidado una cultura de corrupción, en la que se han visto involucrados políticos, empresarios, miembros del Gobierno, e intermediarios, quienes mediante estas malas prácticas han contribuido a aumentar la brecha económica entre ricos y pobres favoreciendo a un pequeño grupo de personas quienes se han enriquecido a costa de los dineros públicos. A este respecto es de destacar que países como Brasil, Colombia, Argentina, Chile, Perú y México, han sido en mayor medida afectados por prácticas corruptas, lo cual ha afectado la calidad de vida de sus ciudadanos, contrario a lo que sucede en los países europeos y en Norteamérica, donde si bien existen problemas derivados de la corrupción, sus culturas políticas y su estructura institucional hacen que no sea tan notorio. En estos países, se ha intentado crear una regulación en cuanto a la normatividad anticorrupción establecida mediante leyes fuertes, en donde se ha amparado la protección al acceso a la información, enmarcada en los derechos de participación y transparencia en las decisiones públicas. Por ello, y luego de un exhaustivo trabajo, entendemos que el lobby es un proceso, es una herramienta. En ese marco se puede definir como aquel proceso dirigido a influenciar a las estructuras de toma de decisión a través de un conjunto extenso de herramientas comunicativas, que deben ser estructuradas, aplicadas y dispuestas por los actores involucrados. En un sistema democrático, la aplicación del lobby es una dinámica totalmente legítima; sin embargo, esta debe ser regulada a través de ciertas normas o mecanismos; su no regulación genera incertidumbre en el desarrollo de la representación, pero también genera un escenario propicio para que se presenten conductas delictivas como el tráfico ilícito de influencias y/o corrupción. No obstante, el primer reto es lograr eliminar esa imagen negativa que tiene el término lobby ya que no siempre es visto como una actividad beneficiosa, en muchos casos esta práctica tiene una imagen negativa asociada con corrupción y tráfico de influencias. En ciertos países es señalado de ser nocivo para el sistema democrático, ya que su actividad se desarrolla bajo engaños que atentan contra los principios democráticos. Esta connotación negativa del lobby permite llegar a la conclusión, que hay un sector que no apoya o es reticente a la aplicación de esta actividad en sus sistemas políticos, por concebir que ésta representa solo a unas pocas personas que obligan o presionan para que se adopten medidas contrarias o, en el mejor de los casos, diferentes al bien público. Este estudio inicio con el objetivo de reflexionar acerca de la necesidad de analizar en detalle el lobby y si era necesario o no regular las actividades de cabildeo, en la medida en que él se trata de una práctica que toma cada vez más fuerza en los debates públicos, especialmente en los asociados con transparencia, publicidad y participación en las decisiones del Estado. Así, para que cumpla su función como un instrumento en el proceso de mejorar la calidad de un sistema democrático, es necesario poner sobre el radar de los Congresos o Parlamentos la necesidad de establecer marcos normativos para el lobby, que redunden en mayor participación por parte del ciudadano promedio. Sea pertinente manifestar que, en un sistema democrático contemporáneo la democracia participativa es reconocida como una conquista social que empodera al ciudadano y favorece la cogestión de lo público dentro del marco de la transparencia de las administraciones. En este entendido, un modelo de democracia óptimo es aquel que promueve el interés general sobre el particular, y en dicha definición participan un alto número de ciudadanos, por lo que implementar mecanismos inclusivos que permiten brindar transparencia a los procesos de toma de decisiones, es un respaldo para que el sistema democrático sea de calidad. En tanto los mecanismos o procedimientos que le permiten a los dirigentes establecer prioridades, dictar políticas públicas o legislar o reglamentar ciertas materias sean procesos que generen confianza en el público, el sistema contará con el respaldo ciudadano. La realidad que afrontan los países deja entrever como las malas prácticas corroen hoy la democracia. La corrupción, el tráfico de influencias, el uso de información privilegiada, entre otros, atentan contra las bases del Estado de Derecho, e incluso con los derechos reconocidos a sus ciudadanos, y consagrados en los principio de igualdad, transparencia y legalidad, incluso en el mismo principio democrático. En este escenario, la práctica del lobby regulada y debidamente reglamentada surge como un elemento que permite evitar malas prácticas. Además, como toda práctica que tenga un impacto sobre los derechos y deberes de la sociedad debe ser tenida en cuenta por el derecho y por ende ser regulada. Esta reglamentación que se logra a través de la ley debe tener como objetivo generar reglas claras de juego para la práctica de dicha actividad con el objeto de fortalecer la transparencia e integridad en las relaciones entre los ciudadanos con el Estado. Al definir que la función del lobby se relaciona con verbos rectores como persuadir, influir o defender, ejecutados sobre las personas que participan en la toma de decisiones públicas, es necesario que esta actividad que puede afectar positiva o negativamente un sector de la sociedad sea regulada, con lo cual se garantice derechos y obligaciones, y sobre todo un escenario claro donde el dialogo entre lo privado y lo público genere confianza en las decisiones que se adoptan, y por ende el respaldo de las mismas, dando mayor legitimidad al actuar público. La aplicación del lobby es diferente según el contexto en el que se use. En los países desarrollados, su modelo de precaución busca identificar quiénes están detrás de las decisiones, y qué intereses prevalecieron en el proceso de construcción y debate y definir si sus acciones estuvieron bien encaminadas. Sin embargo, en entornos como el latinoamericano sucede algo totalmente contrario a lo que sucede en los países europeos y Norteamérica, marcando diferencias significativas entre la cultura política y la estructura institucional de dichos países y aquellos que se encuentran en vías de desarrollo. A esto se suma que las instituciones representativas en los países desarrollados se caracterizan por ser estructuralmente fuertes e independientes unas de las otras, de ahí que se regule el lobby tanto en el Poder Legislativo como en el Ejecutivo; situación que no es clara en los países en vías de desarrollo como los de Latinoamérica, donde la tridivisión de poderes solo queda de manera clara en el texto pero en la realidad hay una mezcla de funciones. En Colombia, particularmente esta actividad aún no cuenta está regulada, pero sí cuenta con un mandato constitucional de regularlo y con varios intentos de proyectos de ley para regular la actividad. La ausencia de regulación del cabildeo ha ocasionado desigualdad en el acceso a los tomadores de decisiones, especialmente a los Congresistas, pues no todas las personas tienen la oportunidad y la capacidad de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de defender sus causas e intereses. Son muy pocos los que en realidad pueden acceder a las autoridades y dicho acceso muchas veces implica la tenencia de medios materiales para obtener tanto la atención como los favores de los funcionarios públicos, lo que engendra dudas sobre la transparencia que se maneja en el ejercicio de esta actividad. La ineficiencia legislativa en muchos casos ha llevado al debilitamiento de las instituciones. Esta inacción se ha convertido en una instrumento que limita el acceso de la ciudadanía y su injerencia en la toma de decisiones, en cuanto al interés general de la población, sin reglas claras de juego solo unos pocos participan, lo que vulnera el intereses general de grupos de presión, sectoriales y económicos y fortalece las prácticas clientelares que suponen cuando no hay acceso a la información. ¬Es claro que, la imagen social del lobby mejora al tener una regulación legal en donde confluyan elementos como la comunicación, información y transparencia. Urgen acciones que permiten retomar la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas, el Estado y en la democracia. La legitimación de la que hoy carecen algunos sistemas políticos como consecuencia de grandes escándalos de corrupción puede verse saneada a través de reformas legales sobre transparencia, rendición de cuentas, acceso a la información y cabildeo. Este es el camino que han sugerido organismos internacionales como la OCDE, Transparencia Internacional y la misma Unión Europea, para quienes la regulación del lobby es un paso en el camino del desarrollo político, económico, jurídico y social de un país. Finalmente, es importante mencionar que hoy no es concebible la democracia representativa sin un mecanismo que permita que las demandas de participación política de la sociedad civil se hagan realidad. La concepción del lobby y de los sujetos que realizan esta actividad como actores canalizadores del deseo de participación de la sociedad civil en la política lo ubica en un escenario donde la regulación debe ser el primer paso para generar una sana competencia de intereses.