Política clúster en Uruguay 2005 - 2013ciclo reflexivo, factores críticos y fallos de intervención

Resumen

La aplicación de políticas clúster se ha convertido en una de las herramientas más utilizadas en el mundo, en materia de desarrollo empresarial y competitividad. Son muchos los países y regiones que han implementado algunas acciones en la materia, no siempre con la misma definición ni con el mismo alcance, ni siempre con la misma modalidad de intervención. En muchos casos ni siquiera podría llamarse política, a los embriones existentes en materia de desarrollo de conglomerados o clústeres. En Uruguay, existen concentraciones empresariales, existen instituciones de apoyo, existe una dimensión local, y existen actividades económicamente significativas, con potencial de mayor desarrollo. Sin embargo, falta interacción entre los agentes, falta clima de confianza y falta cooperación: entre empresas, entre instituciones de apoyo y entre empresas e instituciones (las tres dimensiones de la cooperación). Cuando algo no se desarrolla naturalmente, es necesario intervenir para que sí lo haga. Es necesario incubar, otorgando condiciones particulares e incentivando su ocurrencia. La aplicación de políticas clúster, surge como una forma de incubación atractiva, para desarrollar el potencial competitivo existente. En caso de no intervenir, puede que las concentraciones empresariales continúen en su estado emergente, durante mucho tiempo. Y hasta puede que nunca logren un estatus competitivo superior. El presente trabajo analiza la aplicación de políticas clúster en un país como Uruguay, entre 2005 y 2013. Se aplica para ello el ciclo reflexivo de Andriessen (2004), para la generación de conocimiento de diseño. Este ciclo permite repasar el diagnóstico de situación, el modelo de intervención, los casos a los que se aplica el modelo definido, la planificación e implementación de la intervención y la reflexión sobre los resultados. La finalidad es desarrollar conocimiento, para mejorar el método de intervención y volver a comenzar un nuevo ciclo reflexivo. De la aplicación de este ciclo a la política clúster uruguaya, se puede concluir que los resultados no fueron buenos, por más que en la línea de base se demostró mediante una experiencia de laboratorio, que la incubación de microclústeres generaba valor. Las empresas que formaron parte de algún microclúster incubado, tuvieron mejores resultados en términos productivos, comerciales, económicos y estratégicos, que las empresas que operaron en forma individual. La aplicación “a escala” de la política clúster, no dio los resultados esperados. Las razones no responden a un error de diagnóstico, ni a un diseño inadecuado del método de intervención. Se debieron a una selección inadecuada de los casos a los que se aplicó la política y a fallos de intervención, que se produjeron al no tener en cuenta, factores críticos para la ejecución de políticas clúster, que se detectaron durante esta investigación. Adicionalmente, se verifican fallos de evaluación, que no contribuyen a completar el ciclo reflexivo. Evaluaciones incompletas y complacientes con los evaluados, no aportan mejoras al método de intervención. El desarrollo de conocimiento de diseño sirve en este caso, para que otras regiones puedan reflexionar sobre los malos resultados de la experiencia uruguaya, de modo de no repetir sus errores y de considerar los factores críticos detectados y los fallos de intervención, en sus aplicaciones de este tipo de política pública. Para Uruguay implica una reflexión diferente a la generada en las evaluaciones finales de los programas aplicados (su política clúster se llevó a cabo a través de dos programas de apoyo). Estas evaluaciones parecen formar parte de un ciclo justificativo, que encubre ineficiencias, en lugar de un ciclo reflexivo que pretende generar conocimiento y mejoras en la forma de aplicar una política.